近日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，以六大核心举措构建起覆盖规划、用地、资产、登记、历史遗留问题处置的全链条政策支持体系，标志着我国城市更新进入制度化、精准化、可持续化的全新发展阶段。这一政策聚焦各地实践中的规划刚性过强、存量盘活不畅、投融资机制单一、权益保障不足等堵点，通过政策工具创新与机制优化，为“十五五”期间城市更新注入强劲动力，既回应了群众对宜居生活的需求，又构建起多元共治格局，推动城市更新从“零散试点”走向“系统推进”，从“物理改造”迈向“价值重构”。

核心政策举措深度解读：

六大维度破解城市更新堵点

1、增强详细规划适应性：打破刚性约束，释放空间活力

规划是城市更新的龙头，新政以“一张图”为基础，构建适配存量更新的弹性规划体系，破解传统增量规划与存量更新需求脱节的难题。

详细规划动态优化机制成为核心突破，新政明确依据国土空间总体规划和城市更新专项规划，结合“十五五”需求对拟更新区域详细规划进行评估优化，可通过技术修正、优化调整等方式完善内容，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。同时允许各地制定简化修改程序，结合公众参与和监督方式提升规划调整效率，解决了“规划落后于实际”的突出问题，实现规划刚性约束与市场灵活需求的平衡。

土地混合开发与空间复合利用政策取得重大创新，新政鼓励各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单及管控要求，符合清单的城市更新项目即视为符合详细规划。这一举措打破了传统用地分类的刚性限制，为新产业、新业态发展提供空间保障，推动居住、商业、产业、公共服务等功能融合，提升空间利用综合效能，适配城市存量更新的多元化需求。

微更新项目规划许可豁免清单彰显政策温度，在保证公共安全和公共利益、不改变建筑主体结构的前提下，对加装电梯、无障碍设施、小区绿化、充电设施、健身步道等改善社区公共服务的微更新项目，制定规划许可豁免清单。这一政策大幅降低了社区微更新的实施门槛，减少审批环节、缩短办理时限，激发了基层组织和居民参与更新的积极性，让“小更新”带来“大变化”，精准补齐社区服务短板。

2、优化过渡期支持政策：弹性适配需求，降低转型成本

用地政策是城市更新的基础性保障，新政通过过渡期政策优化，为存量土地转型发展提供缓冲空间，平衡规划刚性与市场灵活性。

过渡期政策从“固定”转向“灵活”，新政将原5年不改变用地主体和规划条件的固定过渡期政策，调整为以5年为原则的弹性过渡期政策，各地可根据实际需求动态调整。这一调整赋予地方和市场主体更大自主权，既保障了规划实施的严肃性，又适应了不同项目的转型周期需求，为存量用地逐步适配新产业、新业态提供了政策缓冲。

土地有偿使用方式更加多元，过渡期届满办理土地有偿使用手续时，在原有出让方式基础上新增租赁出让选项。租赁方式可大幅降低市场主体的初始投入成本，适配城市更新项目投资规模大、回报周期长的特点，尤其有利于中小企业参与存量资产盘活，进一步扩大城市更新的参与主体范围。

过渡期退出机制明确规范，新政明确过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，可依法按新用途办理用地手续；不符合的则按约定退出，维持原有土地用途。这一规定既保障了土地利用的合规性，又为市场主体提供了清晰的预期，避免政策执行的随意性，确保存量土地转型在规范框架内有序推进。

3、推进存量土地和空间临时利用：激活闲置资产，提升利用效率

存量土地和空间的临时利用是城市更新的重要补充形式，新政通过明确规则、简化程序，让“沉睡资产”快速转化为城市发展的有效供给。

空闲建设用地临时利用规则落地，在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施的前提下，各地可制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确使用期限及到期恢复措施，并纳入“一张图”实施监管。这一政策激活了闲置地块等低效资源，可快速转化为临时商业设施、公共服务空间、社区活动场地等，实现土地资源的循环利用，缓解城市公共空间不足的压力。

存量建（构）筑物临时利用实现“清单管理”，新政明确在不增加容积率和高度的前提下，对存量建（构）筑物临时利用实行用途正面清单管理，纳入清单的无需办理规划许可手续。这一举措简化了存量建筑转型的审批流程，降低了运营成本，鼓励市场主体将闲置厂房、老旧楼宇等改造为社区服务中心、文创工作室、便民商业等设施，实现存量资产的快速活化利用。

临时利用与远期规划有机衔接，新政在支持存量资源临时利用的同时，明确“不影响远期规划实施”的底线要求，通过“一张图”监管确保临时利用项目到期后能够及时恢复原状，实现“短期利用”与“长期规划”的协调统一，避免资源浪费和规划冲突。

4、鼓励资源资产组合供应整体运营：整合多元资源，提升综合效能

新政创新性地提出资源资产组合供应机制，打破各类资源的分割壁垒，推动城市更新从“单一要素利用”向“多元资源协同”转变。

特色资源调查与活化利用并重，新政要求积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查，结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，实现“保护”与“利用”双赢。这一举措避免了城市更新中“重改造、轻保护”的倾向，让历史文化遗产、自然景观资源等成为城市更新的亮点和优势，提升城市文化魅力和独特性。

多门类资源资产组合供应机制建立，新政明确建立健全土地、房产、文化遗产等多门类资源资产在特定国土空间范围内的组合供应、整体运营和合理分配机制。这一创新打破了传统资源利用的单一模式，通过资源整合实现功能协同，例如将历史建筑与周边商业用地组合开发，既保护了文化遗产，又提升了商业价值，实现资源利用的综合效益最大化。

整体运营模式推动可持续发展，组合供应机制鼓励对更新区域进行整体规划、整体开发、整体运营，避免碎片化更新带来的功能不协调、运营效率低等问题。通过引入专业运营主体，对组合供应的资源资产进行统筹管理，形成“投资—建设—运营—收益”的良性循环，提升城市更新项目的可持续性。

5、创新不动产登记服务：保障权益延续，提升交易效率

不动产登记是城市更新中权益保障的关键环节，新政通过登记制度创新，解决更新过程中产权归属不清、权利中断等问题，稳定市场预期。

预告登记制度保障权利延续，新政明确可按照产权调整协议约定，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，确保不动产权利在更新实施中的延续性。这一举措破解了城市更新过程中产权变动带来的权利真空问题，避免因更新改造导致的产权纠纷，保障了权利人的合法权益，增强了市场主体参与更新的信心。

老旧住房自主更新登记便捷化，对老旧住房自主更新项目，新政创新推出直接按户首次登记等方式，涉及产权归集的可灵活采用不同登记类型提供服务。这一政策简化了老旧住房更新后的办证流程，降低了居民参与自主更新的门槛，激发了居民参与老旧小区改造的积极性，推动“政府主导”向“居民自主”的更新模式转变。

土地带建筑收储供应登记简化，对土地带建筑一并收储供应的项目，新政提出在确保安全底线基础上，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址等信息，探索简化申请材料提供登记服务。这一举措缩短了登记办理时限，提升了土地收储供应效率，加速了城市更新项目的推进节奏，为存量土地快速盘活提供了保障。

6、妥善处置历史遗留问题：破解存量难题，扫清推进障碍

历史遗留用地问题是城市更新的重要堵点，新政坚持“依法依规、尊重历史、公平公正”原则，分类施策化解存量矛盾。

历史遗留用地分类处置标准明确，新政提出对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策。这一政策打破了“一刀切”的处置模式，充分考虑历史遗留问题的形成原因，既坚守法律底线，又体现政策包容，为大量存量用地“合法化”提供了路径。

处置过程闭环监管，历史遗留用地处置后将纳入国土空间规划“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。这一监管机制保障了处置工作的规范性，避免出现新的历史遗留问题，同时实现了对存量用地的动态管理，提升了土地利用的精细化水平。

无过错方利益保障优先，新政明确在处置历史遗留问题时，兼顾土地管理政策的延续性，保障无过错方利益。这一原则体现了政策的公平性，避免因历史问题处置损害合法权利人的利益，减少了政策执行的阻力，确保历史遗留问题得到平稳化解，为城市更新扫清障碍。

政策创新亮点：

构建存量挖潜的制度保障体系

1、政策逻辑创新：从“增量思维”到“存量导向”

此次新政最鲜明的创新在于政策逻辑的根本转变，彻底摆脱了传统增量扩张的规划管理思维，构建起适配存量更新的制度体系。在规划管理上，从“刚性管控”转向“弹性适配”，通过详细规划动态优化、混合开发正面清单等举措，赋予存量更新更大灵活性；在用地保障上，从“新增供给”转向“存量盘活”，通过过渡期政策、临时利用规则等工具，最大化挖掘存量土地价值；在实施模式上，从“政府主导”转向“多元共治”，通过简化审批、权益保障、市场激励等措施，激发市场主体和居民的参与积极性。这种“存量导向”的政策逻辑，精准契合了城市发展阶段的转型需求，为城市内涵式发展提供了制度保障。

2、政策工具创新：从“单一供给”到“组合发力”

新政构建了“规划+用地+资产+登记+处置”的多维度政策工具组合，形成了全链条、闭环式的支持体系。规划层面以“弹性适配”为核心，用地层面以“灵活高效”为重点，资产层面以“组合运营”为突破，登记层面以“权益保障”为目标，历史遗留问题层面以“分类化解”为原则，各政策工具相互衔接、协同发力。例如，土地混合开发政策与资源资产组合供应机制形成互补，既打破了用地类型的刚性限制，又实现了多元资源的协同利用；微更新许可豁免与不动产登记便捷化政策相互配合，既降低了实施门槛，又保障了居民权益。这种组合式政策工具设计，有效提升了政策实施的精准性和有效性，破解了单一政策工具难以解决的复杂问题。

3、政策导向创新：从“物理改造”到“价值重构”

新政推动城市更新从单纯的物理空间改造，转向功能提升、文化传承、民生改善、安全保障的综合价值重构。政策不仅关注房屋、设施等“物”的更新，更注重人的需求满足，通过完整社区建设、适老适幼设施改造、公共服务补短板等举措，实现“投资于物”与“投资于人”的统筹；在历史文化保护方面，坚持“以用促保、活态传承”，让历史文化遗产融入现代生活，实现文化价值与经济价值的统一；在安全韧性方面，通过管网更新、防涝提升、隐患整治等，筑牢城市安全底线，实现发展与安全的统筹。这种价值重构的政策导向，体现了城市高质量发展的核心要求，让城市更新更有温度、更具内涵。

4、政策实施创新：从“自上而下”到“上下联动”

新政充分体现了“中央统筹、地方自主”的政策实施机制，既明确了全国统一的政策底线和核心要求，又赋予地方充分的自主空间。在详细规划修改程序、土地混合开发正面清单、临时利用规则等方面，均允许各地结合实际制定具体实施细则，充分调动地方的积极性和创造性。同时，新政建立了“公众参与+专业支撑+政府监管”的多元治理机制，在规划修改、更新方案制定等环节完善公众参与和监督方式，鼓励居民、规划师、设计师等参与社区建设，形成“共建共治共享”的良好格局。这种上下联动的实施机制，既保障了政策的统一性和严肃性，又提升了政策的适应性和可操作性，确保政策落地见效。

政策配套支持：

构建多元化保障体系

1、财政金融支持：多元资金合力赋能

资金保障是城市更新的关键支撑，新政与财政、金融等相关政策形成协同，构建了“财政引导、金融支持、市场运作”的多元化投融资体系。

财政资金精准发力，中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持公益性基础设施和公共服务设施建设，超长期特别国债对城市地下管网及设施改造项目给予定向支持。地方政府加大财政投入，推进相关资金整合统筹，在债务风险可控前提下，通过发行专项债券支持符合条件的城市更新项目。同时，落实税费减免政策，包括企业所得税“三免三减半”、城镇土地使用税、城市基础设施配套费减免等，直接降低项目建设和运营成本。

金融支持力度持续加大，鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控前提下强化信贷支持，政策性银行加大对重点项目的支持力度，金融监管总局将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法。市场化投融资工具进一步丰富，推动符合条件的项目发行基础设施REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等，拓宽资金退出渠道，形成“投资—运营—退出”的良性循环。不动产私募投资基金试点与公募REITs相衔接，为保险资金等耐心资本进入城市更新领域提供政策机遇。

社会资本参与渠道畅通，新政鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地，吸引社会资本、先进技术和管理经验加入。支持民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续模式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2、监管与服务保障：提升政策实施效能

新政构建了“监管到位、服务优化、协同高效”的实施保障体系，确保政策落地见效。

协同监管机制健全，自然资源部与住房城乡建设部加强工作指导和政策协调，适时开展业务培训和交流，总结可复制推广的经验做法。各级自然资源、住建部门建立沟通协作机制，结合实际优化细化措施，研究破解难点问题，形成工作合力。建立城市更新“定期体检、五年一评估”制度，对规划实施状况和资源资产开发保护状况进行动态监测预警，及时优化更新策略。

政务服务持续优化，在规划审批方面，简化详细规划修改程序，推行微更新项目许可豁免，提升审批效率；在不动产登记方面，推出预告登记、按户登记、简化材料等创新服务，缩短办证时限。开展城市管理进社区工作，实现琐事1天办结，服务直达家门口，提升群众和市场主体的获得感。

风险防控底线筑牢，新政明确严禁违法违规举债融资，确保城市更新在健康可持续轨道上推进，避免因过度举债给地方财政带来沉重负担。在历史遗留问题处置中，严守法律底线，确保底数清晰、封闭运行，控制潜在风险。在项目实施过程中，强化安全监管，确保工程质量和公共安全，防范各类安全风险。

“十五五”城市更新发展展望

1、更新范围持续扩围，聚焦民生与安全重点领域。

“十五五”期间，城市更新将从重点城市向全国范围拓展，更新对象从老旧小区、城中村向老旧街区、老旧厂区、危旧住房等全面覆盖。在内容上，将聚焦民生短板和安全底线，重点推进燃气管道、供水管网、排水防涝等基础设施更新改造，实现2000年前铺设的老旧燃气管道全面更新，城市排水防涝设施达标率提升至90%以上。同时，以“好房子、好小区、好社区、好城区”建设为抓手，完善养老托育、医疗卫生、便民商业等公共服务设施，构建城市一刻钟便民生活圈，让城市更宜居、更便民。

2、市场化程度不断提升，多元主体协同参与格局形成。

随着政策红利持续释放，“十五五”期间城市更新的市场化水平将显著提升。综合性央国企的战略性参与度将持续提升，同时通过税费减免、金融支持、权益保障等政策激励，民营企业和社会资本的参与积极性将充分激发，形成“国企引领、民企参与、多方协同”的参与格局。更新模式将从政府主导的“改造型”向市场主导的“运营型”转变，更多项目采用“投资—建设—运营—退出”的市场化模式，通过长期运营实现可持续发展，提升城市更新的质量和效率。

3、创新驱动特征凸显，技术与模式深度融合。

“十五五”期间，城市更新将与新技术、新业态、新模式深度融合，创新驱动特征更加凸显。在技术应用上，智慧安防、管网监控、数字孪生等智能化技术将广泛应用于城市更新项目，提升城市治理精细化水平；在产业导入上，老旧厂房、低效楼宇将更多转型为科创园、文创园、直播基地等新产业载体，推动产业转型升级；在运营模式上，资源资产组合运营、轻资产运营等新模式将不断涌现，提升存量资产的利用效率和综合价值。同时，历史文化保护与活化利用将更加注重创新，实现“保护中发展、发展中保护”的良性循环。

4、制度体系更加完善，规范化推进水平持续提升。

“十五五”期间，城市更新将形成更为完善的制度体系，各地将结合新政要求，制定详细规划修改、土地混合开发、临时利用、历史遗留问题处置等方面的实施细则，形成“中央政策+地方细则”的完整制度框架。同时，随着城市体检常态化、公众参与机制健全化、监管机制规范化，城市更新将逐步摆脱“重速度、轻质量”“重形式、轻实效”的倾向，进入“精准化、规范化、可持续化”的发展阶段。政策协同性将进一步增强，规划、土地、金融、住建、财政等部门的政策将形成更大合力，为城市更新提供全方位、多层次的制度保障。

结语：自然资源部与住房城乡建设部联合推出的城市更新支持政策，以六大核心举措破解了存量更新中的关键堵点，构建起“规划弹性适配、用地灵活高效、资产运营协同、权益保障有力、历史问题化解”的全链条制度体系，为“十五五”城市更新行动注入了强劲动力。这一政策既立足当前破解实践难题，又着眼长远构建可持续发展机制，既回应了人民群众对美好生活的向往，又为经济社会高质量发展提供了重要支撑。随着各项政策举措落地见效，城市更新将从“零散试点”走向“系统推进”，从“物理改造”迈向“价值重构”，推动城市发展模式从“增量扩张”彻底转向“存量提质”。未来，在政策引导、市场驱动、公众参与的多元格局下，城市将逐步实现宜居、韧性、智慧、文明的发展目标，让城市更有温度、更具活力、更可持续，为全面建设社会主义现代化国家筑牢城市根基。

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