新时期我国城市更新的五大趋势

来源:中则智库 2024-02-26 14:07:44

城市发展与治理是世界各国探索的普遍性议题,城市更新作为一项全球性发展策略,是对城市化进程的响应,也是解决城市问题的重要途径。城市更新一词源于西方,但比较而言,中国与西方国家在城市更新背景、目标与模式方面具有不同的特征。本文基于对城市更新背景和内涵的认识,将我国城市更新划分为四个主要阶段,并结合新的时代要求和行动部署,总结未来城市更新演进五大趋势。


城市更新的提出背景与实践内涵

城市更新的概念首次提出是在1958年的荷兰首届世界城市更新大会上。当时,城市改造的重点逐步转为以提高城市人口承载力、满足经济振兴过程中人口向城市聚集的需求。主要内容是对城市中心区土地的强化利用和大规模清理贫民窟、重建城市社区,以改善城市生存条件和物质环境。在同年召开的一次城市更新研讨会上,明确将城市更新阐述为:生活在城市中的人们有着不同的居住期望和出行、购物、娱乐等活动需求,并且为了形成更好的生活环境和更美好的城市容貌,会对房屋或者环境等提出改善的要求,这类改善生活环境的城市建设活动都是城市更新。

2002年彼得·罗伯茨(Peter Roberts)在《城市更新手册》中提出,城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种城市问题,对在经济、社会、物质环境等各方面处于变化中的城市地区作出长远且持续的改善和提高。在我国,深圳作为最早进行城市更新体系探索的城市,在2009年颁布的《深圳市城市更新办法》中将城市更新界定为:对城市建成区中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等区域,进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

随着我国城镇化进程的不断推进,城市更新的内涵也在不断地迭代和丰富,由物质形态的改造逐渐向城市结构、功能体系、产业结构、人居环境等多种形态的改造转变。从城市更新的目的看,核心在于对城市空间形态提升和城市功能完善,不再局限于基础设施和公共设施等环境的改造,还包括对历史文化、城市风貌、产业体系等的优化。从城市更新的范围看,主要包括城市建成区、老旧小区、旧工业区、旧商业区、老旧楼宇、城中村等城市空间形态和功能区,随着城市空间利用逐渐趋于饱和,城市更新范围也在不断拓展延伸。从城市更新的方式看,主要是通过综合整治、改善优化、拆除重建等方式开展更新改造活动,进而提升城市空间形态和功能区发展品质,塑造全新的城市形象。


我国城市更新四个主要阶段历程

自新中国成立发展至今,我国城市更新在政策制度建设、规划体系构建和实施机制完善等方面均取得了明显成效,推动了城市的产业升级转型、社会民生发展、空间品质提升和功能结构优化。但由于不同时期我国城市的发展目标、更新动力及制度环境存在差异,城市更新的实施路径不断演进和完善。结合我国城镇化进程和城市建设宏观政策变化,可以将城市更新演进历程划分为四个主要阶段,呈现不同的实施背景、治理模式、更新重点等阶段性特征。


我国城市更新演进阶段及主要特征

探索起步阶段(1949—1977年):以改善卫生环境和生活条件为重点,政府主导治理特征突出

新中国成立初期,我国经济整体水平低,城市居住区建设水平不高、基础设施落后。1953年,中央政府提出了第一个五年计划,明确了“重点建设,稳步推进”的城市建设方针,优先将建设资金用于发展生产型的城市新工业区。在公共财政十分紧缺的背景下,大多数城市旧城区的建设,则采取“充分利用、逐步改造”的政策,仅是对原有房屋、市政公用设施,进行维修养护和局部的改建或扩建。各地城市不同程度地开展了以改善环境卫生、发展城市交通、整修市政设施为主要内容的更新工作,北京龙须沟改造、上海肇家浜棚户区改造、南京内秦淮河整治以及南昌八一大道改造等,都是当时卓有成效的改造工程。这一阶段的城市更新治理机制尚不成熟,政府财政资金优先,改造工作大多是由政府通过自上而下的强制性政令安排推动。

全面展开阶段(1978—1989年):以大规模居住区和城中村改造为主,探索政企合作协同模式

改革开放以后,随着社会主义现代化建设的推进,国民经济日渐复苏,城市建设速度大大加快,城市更新也成为当时城市建设领域的重要组成部分。由于旧城区建筑质量和环境质量低下,难以适应城市经济发展和居民日益提高的生活水平需求,“全面规划、分批改造”是这一阶段旧城改造的重要特征,全国各地的城市更新工作围绕危旧房改造、解决城市住房紧张、改善居民居住和出行条件,以及偿还城市基础设施欠债等内容展开。其中,比较有代表的案例有沈阳旧城改造、合肥旧城改造、上海南京东路改建、南京市中心综合改建、苏州桐芳巷小区改造和北京菊儿胡同整治等。从政策制度看,1984年国家颁布的《城市规划条例》明确指出“旧城区的改建,应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造的原则”,同时各地也编制一系列城市总体规划指导旧城区的建设。从改造模式看,随着城市规划体系快速发展,土地市场化改革正式启动,针对“政府主导、市场参与”的政企协同改造进行了理论和实践方面的探索。

快速发展阶段(1990—2011年):以释放高质量经济发展空间为核心,进入市场机制主导的实践期

20世纪90年代,伴随国有土地的有偿使用以及建设用地的集中统一管理,我国城市的土地管理与出让制度开始建立,为过去进展缓慢的旧城更新提供了强大的政治经济动力,并释放了土地市场的巨大能量和潜力。各大城市借助土地有偿使用的市场化运作,通过房地产业、金融业与更新改造的结合,推动了以“退二进三”为标志的大范围旧城更新改造,包括比较典型的旧工业基地、商业街区、历史文化街区改造等,极大地拓展了高品质产业和经济发展空间。随着市场经济体制的建立,土地的有偿使用,房地产业的发展,大量外资的引进,城市更新由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”,北京、上海、广州、南京、杭州、深圳等城市结合各地具体情况,大胆进行实践探索。这一阶段,为有效缓解政府的财政压力,以市场运作为主导的更新模式发挥了重要作用,更多的社会资本参与到更新项目中,拓宽了融资渠道,也有利于实现城市更新社会、环境和经济效益的综合平衡,大大提高了城市更新的速度。

转型提升阶段(2012年—至今):更加强调以人为本和城市活力释放,开启多元治理的新局面

2011年,我国城镇化率突破50%,正式进入城镇化的“下半场”,过去由市场驱动、以创造增值收益为特征的城市更新模式已无法解决我国面临的众多城市问题。以内涵提升为核心的“存量”乃至“减量”规划,逐步成为我国空间规划的新常态,城市发展模式开始由粗放化、外延式增量发展转为精细化、内涵式存量提升发展。在生态文明宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架下,城市更新更加注重城市内涵发展,更加强调以人为本,更加重视人居环境的改善和城市活力的提升,聚焦老旧小区改造、低效工业用地盘活、历史地区保护活化、城市修补等内容展开。比如,北京、上海、广州、南京、杭州、深圳、武汉、沈阳、青岛、三亚、海口、厦门等城市积极推进城市更新,强化城市治理,呈现多种类型、多个层次和多维角度探索的新局面。这一阶段,城市更新主要采用多方协同下的多元治理模式,利用“正式”与“非正式”的治理工具来应对复杂的城市更新系统,政府自上而下统筹城市更新,运用容积率奖励、产权变更、功能区兼容混合和财政奖补等手段,平衡政府与开发商、居民之间的利益分配。


新时期我国城市更新的五大趋势

伴随城镇化进程的持续推进,我国城市更新的内涵日益丰富,外延不断拓展,已然成为城市可持续发展的重要命题之一。目前来看,从国家到地方都在深化城市更新部署,围绕更新政策、实施机制、治理模式等方面进行积极探索,总体上呈现以下几个方面的主要发展趋势:

1、从宏观规划看:由碎片化、应急式更新到有策(规)可依的更新

城市更新在我国已经走过70多年的历程,早期受财政压力、人力紧缺等因素限制,城市更新更多的是碎片化、点状更新,缺乏统一的顶层设计和规划引导。直到1980年代早期的三部法律,明确了城市规划的综合部署性质,为城市更新工作提供了制度和法律保障。进入2000年以来,地方政府纷纷出台相关政策,指导地方层面的城市更新方向和具体工作,比如深圳市于2004年出台了《城中村(旧村)改造暂行办法》、2009年出台了我国第一个城市更新政府规定—《深圳市城市更新办法》,随后广州、上海、北京、成都、重庆等各大城市也在不断完善城市更新政策和制度体系。当前,国家正在牵头制定指导各地实施城市更新行动的政策文件,建立适用于城市更新的体制机制、管理制度和政策措施,因地制宜地为各个地方城市更新提供前瞻性、全局性、系统性的指引。根据住建部数据统计,截至2021年底,全国已有411个城市实施2.3万个城市更新项目,各地出台的有关地方条例、管理办法和指导意见超过200个。

2、从开发模式看:以拆除重建为主的更新到以保留为主的有机更新

在过去快速城镇化的背景下,“大拆大建式”的城市更新可以快速改变城市面貌,随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树,变相抬高房价,增加生活成本,也滋生了一些新的城市问题。2021年8月,住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》,对城市更新中的“拆建”给出了明确的政策边界,严格控制大规模拆除,强调不能够沿用过度的房地产开发模式,不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。从大拆大建到“留改拆”并举,标志着城市更新开启有机更新时代,从过去的“拆改留”转向“留改拆”,把“留”放在第一位,更加突出小规模、渐进式有机更新和微改造。这也就意味着,未来的城市更新要顺应城市发展规律,转变城市开发建设方式,探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式,逐步实现由“开发方式”向“经营模式”转变,“分区、分类、分策、分序推进,有机更新”将成为大部分城市更新的统一步调。

专栏:上海中心城区从大拆大建到有机更新的30年

从拉开以“危棚简屋改造”为起点的旧区改造序幕,到确立城市“有机更新”理念,上海中心城区焕新之路已探索了近30年时间。

20世纪90年代初,上海市民住房矛盾突出。1992年,上海市第六次党代会要求把旧区改造、改善居住的起点,落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上,由此拉开了上海中心城区大规模旧改的序幕。

到了世纪之交,上海市中心城区加快旧区改造步伐,把工作重点放在迫切需要改造的二级旧里以下1700余万平方米房屋上。按照“政府主导、土地储备”的原则,探索以土地储备为主要方式的旧区改造新机制。1995年,上海提出的建设“都市型工业园区”设想就是有机城市更新的最初雏形。

在前期不断探索总结经验的基础上,上海旧区改造的观念慢慢演化为城市更新,更加强调文化内涵和多目标综合平衡,深入思考渐进的、有机的城市更新,有关城市更新的条例和文件也不断出台。2015年,上海在《上海市城市更新实施办法》强调了“有机更新”的概念;2021年,《上海市城市更新条例》出台,提出城市更新要坚持“留改拆”并举、以保留保护为主。


3、从更新内容看:从单维的建筑形态升级到“内外兼修”多维更新

从城市更新的演进历程看,在早期单一效率主导的价值观思维下,更加注重以规划设计主导的物理更新,关注城市局部的环境整治、居住条件的改善和最基本的设施更新,单维建筑更新的特征较为突出。20世纪90年代以来,随着社会资本进入,开启了大规模、高速度的城市更新阶段,受改造利益平衡制约,缺乏对以人为本的社会、经济、文化、生态整体复兴的综合考虑。城市是个有机生命体,物理空间的升级只是更新链条中很小的一部分,仅仅改造建筑形态无法达到提升城市活力的目的。2010年以来,各大城市的更新项目更加注重“内外兼修”,从存量建筑改造提升、高质量公共空间扩容、文化生态价值构建、产业生态系统完善、社区提升等多个方面,持续激活片区活力与生命力。因此,从城市更新内容的演变看,逐步转向更加多元的城市综合治理,将空间改造与产业发展、民生改善、文化培育有机融合,以空间提升带动城市综合功能的多维更新。

4、从实施路径看:片区综合统筹更新逐步取代点状式、单业态更新

过去,城市更新旨在解决城市居民的生活环境和居住条件问题,完善旧城功能结构,多是对单体建筑、单业态进行点状式更新。1990年之前,国内大部分地区城市更新的实施路径以各种类型的试点项目为主,时间短、见效快,并取得了一定的成效。随着城镇化水平的提升和城市发展模式的转变,城市更新面临越来越多的挑战,片区更新在城市微观尺度和宏观尺度中将起到衔接协调作用,在实现城市功能完善的同时能够兼顾经济效益,有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的问题。早在2011年,北京城市更新就开始向“区域系统考虑、微循环有机更新”转变,上海、南京等地也在探索区域综合统筹的片区更新,对城市存量空间进行系统性的更新改造。从过去的“点状更新”到未来的“片区更新”,最终实现大规模的城市全域更新,这是城市更新的一个路径演进过程,终极目标是完成城市不断轮回的整体更新。

5、从参与主体看:呈现国企央企补位、国民协同共进的治理新趋势

城市更新是一个复杂的系统性工程,实施周期长,资金需求量大,涉及部门多,单主体完成难度较大,先后经历了政府主导的一元模式、政企合作的二元模式以及多主体参与的协同治理模式。但从社会主体参与看,民营企业一直都是城市更新的重要力量,灵活的企业管理机制契合城市更新前期项目特点,在城中村、商业街区、历史文化街区改造中发挥了积极的作用。随着城市更新的持续深入,老旧厂房、工业园区、商务楼宇逐渐进入更新改造的集中期,成为大城市核心区产业空间更新的重要内容,而大量的国企和央企作为空间产权方,逐步参与到城市更新的大潮中,形成国企央企与民营企业共进的协同治理局面。2021年11月,东莞市发布了《东莞市城市更新市属企业土地整备开发操作规范》,鼓励市属企业参与城市更新土地整备,重点推进连片“工改工”与产城融合项目,解决民营企业对“工改工”与产城融合项目积极性不高的问题。


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项目名称城市商业面积类型开业时间
3.2万平方米
城市综合体
500亩
城市综合体
2035年
34902平方米
城市综合体
2035年
5.7万平米
城市综合体
2030年
5.3万平米
步行街区
2023-05
0.72万平米
社区商业
2022-05
品牌名称业态面积需求合作期拓展区域
家居建材
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5 - 10年
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