一、城市更新为何要提出运营思维

城市更新是存量时代的产物，对比增量时代，运营提出的要求是，开发主体对项目进行全部或者部分持有，是长期参与开发、物业管理、投融资运作、业态更新、团队培养和产品迭代，以适应5-10年甚至20年期间不断变化的外部市场和消费环境，从而确保持有的资产不断增值，城市片区的产业得以孵化，城市中心的劳动力和消费人口得以聚集，城市功能得以实现有机生长和完善。

反观增量时代，开发主体无论政府、还是开发商，都是基于快速城镇化背景下土地财政的基本逻辑和物业去化基本思路，土地熟化后快速招拍挂，项目开发和包装后出售，进行快速的套现；基于“一次性”和“短平快”思路对城市进行了大规模无节制不负责的土地和资源的“永久性伤害”，缺少运营思维的开发，让城市失去了作为有机体的活力与韧性，导致后续的许多人地矛盾、经济问题、社会问题无法从根本上得到解决，仅仅局限在空间上和土地上认识城市问题是远远不够的。

图一 万科城市更新计划之中兴城

全球城市化已经进行了两个多世纪，城市更新也不是新鲜事物，发达国家在上个世纪面临的逆城市化、市中心空心化、产业衰退、人口流失等城市发展问题，都曾用在地化的城市更新手段找到过一系列答案；然而更新的行动不会一蹴而就，城市面临的问题也会不断涌现，秉承运营思维，才能有效解决城市问题，才能全面理解城市有机更新的核心逻辑，实现永续经营和可持续发展。

二、运营思维下，对城市更新的思考

运营是长期的、复杂的、整体性的，一以贯之的系列行动。在运营思维的视角下，城市更新得以推行和持续地为城市发展赋能，必须能够明晰主体、资金、模式和机制的问题，询问几个关键点，可以帮助我们厘清这其中的基本框架。

第一，谁是话事人？多方参与主体

目前城市更新项目按实施主体可以分为三种类型：政府主导型、市场主导型、政府和市场合作型，主要角色涉及政府、社会投资人以及土地物业权属人（村委会等），随着更新模式和参与主体的多元化，金融机构也开始扮演重要的角色。

表1：按运营主体分类的城市更新项目示例

图二 网友热衷的复衡风貌区城市漫行路线

政府主导型的城市更新项目相对聚焦于大区域的更新，如上海衡复风貌区、“一江一河“滨水区，区域内涉及到众多历史文化空间、居民小区、城市公共开放空间等多种因素，更新过程长、利益方众多，需要从城市建设层面去统筹规划、管理、协调、实施，不是单单一个市场主体能够承担的角色，城市更新体现的是高水平、精细化的城市治理，不是简单的追逐经济利益，要兼顾社会效益、生态效益、城市形象和品质。

市场主导型的城市更新项目更偏向于零星项目更新，选择项目时更加关注投入可控、周期可控、未来资产可实现溢价，聚焦一二线城市的商办项目，以资产运营逻辑进行实施：低成本获取—升级改造—精细运营—资产增值—租金收益分成—证券化/出售。其中，投资机构倾向于资产增值后退出，开发商如万科依据自身商办运营实力选择轻资产或重资产方式长期运营，顾问公司如世联行倾向于输出专业运营管理服务。

图三 上海城市更新经典案例——八号桥

当然，不同城市的城市更新实施主体也有一定差异，比如上海已启动大规模旧改近30年，由于拆迁成本高、开发难度大、市场参与积极性不高，一直是政府主导推进。

2020年成立了上海城市更新中心，以中心作为全市统一的旧区改造功能性平台，以上海地产集团作为功能性国企进行市场化操作，具体推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造及其他城市更新项目的实施。

深圳、广州的城市更新市场化程度高，实行政府统筹、市场运作，市场主体和社会资本参与较多，如起步于深圳的“旧改之王”佳兆业，从2009年起就抓住了深圳城市更新的机遇，靠改造烂尾楼发家，在大湾区拿下大量旧改项目而发展壮大。在城市更新成为国家战略的背景下，城市更新会更加注重顶层设计、区域发展、政策、金融、精细治理等方面，城投公司作为政府的平台公司，尤其是在大片区更新项目中将承担统筹主体的重要角色，统筹多方参与主体的各项分工、平衡各方的利益分配，确保项目的落地实施和运营。

同时，过去以拆除重建、更新后销售和重资产运营的城市更新方式，也将向轻资产运营模式转变，比如长期租赁型、基金持有型（基金持有重资产、专业公司负责运营管理）、合作开发型（如SPV）、专业运营服务输出型等，对参与城市更新的各利益相关方提出了新的要求，当然也会创造一些新的发展机会，让更多的主体参与进来。

第二、 钱从哪里来？多渠道的资金筹措

第一类 综合整治和改造类

综合整治类城市更新是小规模、缓慢渐进式的局部调整。这类项目不涉及房屋结构的大量拆除，主要对周边环境和配套设施进行整治、更新、加建、小范围拆建，其中体量最大的是老旧小区改造和棚户区改造。

早在2020年，发改委就安排中央预算内投资专项资金支持老工业城市的更新改造项目，预算内总计划拨付约6亿元。2021年，发改委住建部将保障性安居工程的一部分资金做专项划拨，用于支持城镇老旧小区改造和棚户区改造配套基础设施建设。

从近几年城市地方政府发行的专项债券看，许多城市发行额占比最高的为城市更新专项债，2018年至2020年，全国共有10个省市发行17个城市更新项目，发行总额为42.9631亿元。专项债支持领域几乎涉及到城市更新的全生命周期。涉及改造类的基金主要支持项目也涵盖了棚户区改造、保障性住房以及老旧小区等。

街道立面改造、河道整治、景观工程、工改商、工改M0，商业旧改以及其他单体类改造项目属于有机微更新。通常利用部分财政拨款，再由运营联合体以市场化融资的方式为项目筹集开办基金，或以自有资金完成前期改造和首开；运营过程中再通过信用债、银行贷款等途径进行二次融资。

第二类 拆除重建类

城市更新专项债同时对改造项目和新建项目提供资金支持，其中更新过程中涉及到的土地储备、市政建设、保障性住房等等新建项目相关拆迁征收补偿、市政基础设施和配套设施完善以及住区建设，都可以专项债的形式打包申请，以开发和运营收入偿还本息。同时，专项债还对收入进行了广泛的定义，扩大了城市更新的支持范围和项目类别，其主要收入来源包含：土地出让收入、商业租赁收入、广告牌收入、公园收入、停车位收入、物管收入、入廊及维护费等。

自2014年至今，已在中基协备案且基金名称含有城市更新字样的私募基金共61只，基金规模体量较大，金额达几十亿或者数百亿。城市更新基金与其他融资工具相比的最大优势在于，可以用来解决项目占比20%-25%的资本金投入，且作为权益性融资工具不增加融资主体的资产负债率，可作为资产并表，为传统负债率高企的地方平台公司和开发企业提供了更多可能性。

除去拆迁补偿和地价补缴等前期资金支持，在运营层面，城市更新基金也可灵活设立针对运营期的专项基金。

以上海为例，2021年上海落地有史以来最大的城市更新基金，总规模达到800亿元。该基金为子母架构，共分为三个基金，分别是为城市更新母基金、一级开发子基金和针对自持商业运营的子基金，该城市更新基金由上海地产集团作为基金管理人，负责组建基金管理公司和基金日常经营管理，收益为管理费和利润分成。相比银行贷款、专项债权和专项信托，城市更新基金从参与门槛、募资周期、操作难易度、资金监管和退出机制等五个维度来看具有更显著的灵活性。

图四 地方政府专项债作为国家财政支持城市更新的专用资金

使用较为广泛且对开发主体的资金运作更为友好的为以上两种渠道，银行贷款、社会融资、信托等其他融资方式通常在更新进程中实现一项或多项并举；退出方式也可以借鉴房地产开发和运营中较为成熟的股权转让、资产证券化等方式。

第三、 机制如何配合？创新性的参与模式评估

前置性方案：城市设计图则

自2021年11月住建部发文《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》起，各地开始试点以下实施保障内容：

（一）探索城市更新统筹谋划机制；

（二）探索城市更新可持续模式；

（三）探索建立城市更新配套制度政策；

具体工作要求落实在了编制更新实施方案上。

实施方案作为城市更新最终执行蓝图，如何将社会资本参与和经济统筹平衡这两大关键点浓墨重彩地擘画出来，各地政府依托规划编制与协调的创新方式不断摸索。深圳市延续“法定图则”模式，上海市推行“控规+新型附加图则”模式，都旨在打通城市更新运营治理思维与传统控制性规划的刚性指标之间的壁垒，实现在传统建设指标红线基础上，叠加经济科学性和市场前瞻性，以产业和治理边界代替单纯的空间边界，增强更新单元城市设计方案的合规性和可落地性。

图五 珠海市北山村城中村改造 规划调整后获得更多弹性生长空间

具体来说，城市设计图则在编制过程中不应简单假设规划强排指标，而是应该考量全域产业内容规划和资管金融路径等，以可实施性为衡量，从用地强度，产业内容，人口结构和投融资要求等方面进行图则的细化和重置。

陪伴式推动：更新长效机制

在城市更新的参与主体中，政府是最主要的推动者和协调者，城市更新成果的良莠与政府各部门如何参与到更新的长效机制中密不可分。以上海为例，政府开展城市更新行动，首先明确区一级人民政府作为更新的主体单位，规划资源部门、住建部门、经济信息化部门以及商务部门，根据市规划资源部门编制的《上海市城市更新指引》相关文件开展各自工作。

《上海市城市更新条例》第五十条提到“本市对城市更新项目实行全生命周期管理。城市更新项目的公共要素供给、产业绩效、环保节能、房地产转让、土地退出等全生命周期管理要求，应当纳入土地使用权出让合同。对于未约定产业绩效、土地退出等全生命周期管理要求的存量产业用地，可以通过签订补充合同约定。”作为城市更新的主导和实施主体，大运营的概念在逐步替代土地财政的思维，“重运营、全流程“理念深入人心，各政府委办部门通力协作，密切配合，与企业、居民、专家学者等各参与方共同建立更新长效机制，实现永续经营。

文章来源：世界城市更新