产业园区PPP存在主要问题成因及其影响
来源:互联网 2021-06-21 14:28:05
风险分担、利益分享”是PPP的核心理念,向社会资本方保证资本金和合理投资收益的固定回报方式实质上是“明股实债”
既不符合政策规定,也同PPP理念背道而驰
没有风险作为压力,社会资本就没有改善经营、提高效率的动力。地方政府的利益让渡如果不能换来更优质的公共产品供给,那就是净损失,无异于利益输送。
为避免产业园区PPP跌入“明股实债”的误区,产业园区管理机构首先要端正政绩观,不以简单追求数量型增长作为园区的目标;同时,必须明确界定范围,不能把本应向社会公开投标的建设工程包装成PPP项目推向社会。
产业园区PPP项目大多存在地方政府变相违规举债问题
政府失信的潜在风险大。
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号文件)明确要求:
“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金”,“地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金……不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。
在实际操作中,由于产业园区初期投资额巨大,作为产业园区开发实施主体的县区级政府因受经济规模、财政实力的限制,在强大的政绩压力之下,在与社会资本的谈判中处于不利地位,被迫承诺回购社会资本方的投资本金、保证最低收益率的现象普遍存在。
再加上社会资本方要求为其承揽建设工程设置排斥竞标条款等,在PPP名义下实施的产业园区开发,其成本甚至比由地方政府举债开发更大。地方政府背负巨债进行园区建设,一旦开发失败或不能实现预期效果,政府失信几成必然,埋下了巨大的风险隐患。
产业园区PPP项目的社会资本方以大中型国有企业为主
引进建设资本并未带来运营效率。
据统计,列入财政部第二批PPP示范的10个产业园区项目,平均投资额57.4亿元。
这些项目投资金额大,项目周期长,建设内容以基础设施建设为主,涉及的运营环节少。另据国家统计数据显示,每年1—5月,民间固定资产投资同比名义增长3.9%,增速比1—4月回落1.3个百分点,占全国固定资产投资比重下降3.4个百分点。
可见,PPP的热运动中,民营资本并未真正热起来。
之所以出现这种情况,一方面是由于我国民营资本实力不足,与国有企业存在较大差距;另一方面也由于PPP在我国引入时间尚短,地方政府出于对债务失信、项目失败等经济追责的忌惮,更偏向于将项目交给国有企业去实施,形成“公公伙伴关系”更为稳妥,这样即使出现问题也是“肉烂在锅里头”,决策者不必承担“国有资产流失”的责任。
这种现象发展的结果是,地方财力10%范围内允许实施的PPP项目,绝大多数已被各类大中型国有企业“瓜分”完毕。
国有企业由其固有的缺乏管理控制的体制障碍而导致的低效率问题也随之进入到产业园区PPP中,并未带来期望的效率和更优的运营管理。
产业园区PPP项目实施缺乏土地、金融、税收等配套政策的有力配合。
地方政府引入社会资本开发产业园区的直接动因除了解决开发资金短缺以外,还要求社会资本方能够更高效地为入园企业提供公共产品。
要同时达到这两个方面的要求对社会资本而言是有一定难度的,要跨越这个难度,需要地方政府提供长期稳定的经济利益让渡、税收增量分成、项目建设利润弥补外等方式。
按照现行法律规定,土地出让收入有十分严格的支出范围,这个范围不包含用于支付社会资本的投资回报;税收属于公共财政收入,财预〔2017〕87号文件明确要求不能把道路等公益设施纳入政府购买服务的范围。由于在法律法规上存在障碍,地方政府实施产业园区PPP项目时,常常采取签订“阴阳合同”即两套合同的办法,以“投资补充协议”的方式增加政府的义务条款。这种内部性私下里订立的协议,一旦进入诉讼程序,可能因为根本性违法而毫无效力保障,为今后的诉讼之争埋下隐患。
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