8000亿魔咒:开发区迈不过去的坎吗?

来源:未知 飙马 2020-06-09 17:13

从总体上看,十四五期间,开发区在产业发展上将面临空前未有的挑战。开发区如果不从发展模式上进行转变,就很难在新的时代条件下承担起区域发展引擎的重任。开发区要破解产业上的天花板,打破魔咒,只能以改革应对挑战,靠创新推动发展。

8000亿元魔咒:从五年翻番到个位数增长

 

从东部沿海地区的国家级开发区来看,在十二五规划以前的几个五年规划期间,一般固定资产投资年均增长多数在20个百分点以上,工业总产值年均增长也是15到20个百分点左右,国内生产总值增长15个点左右,公共财政预算收入和实际利用外资、外贸进出口的增长都在15个点以上。年增15个点,这个节奏就是,主要的经济总量指标可以实现五年翻一番,这就是很多开发区五年倍增计划的基石。可是进入十三五以来,情况已经发生了根本性的变化。就是目前,东部地区的开发区各项经济指标的增幅已经基本上告别了两位数时代,进入了个位数增长的时代。还有的开发区,在工业产值上,打平就不错了。

最近这些年,在一些开发区发生了8000亿魔咒。从排在国家级开发区前列的一些东部地区的开发区来看,早在金融危机前后的2009年,就已经有个别开发区的工业产值接近了8000亿元,按正常发展应当有不少开发区目前已经迈过了万亿产值的大关。可是,事实却不是这样。从最近几年的情况看,有的开发区工业产值超过了8000亿元,可是又因为这样那样的原因从8000亿上掉了下去。有的开发区就在8000亿元上下徘徊,处于上不去下不来的状态。所以有些专家打趣说,开发区在制造业发展上出现了“窟窿论”,隔个三年五年就要产生一个大窟窿,这个产值的窟窿少则几十亿,多则几百亿。一个大企业的风吹草动,就可能使一个开发区的工业产值零增长,甚至负增长。还有人说,工业产值8000亿元,这可能是中国开发区跨不过去的关口,不能承受之重,因而也有了8000亿魔咒之说。

当然,8000亿魔咒有开玩笑的成分,可是玩笑背后是否也有可以思考的东西呢。最初的开发区国批面积一般在10平方公里左右,后来不断采取委托管理、扩区等方法,实际控制面积少则100平方公里,多则200或者300平方公里。超过100平方公里的开发区,实际上大多已经采取园中园的管理模式。就是那些实行开发区与行政区融合发展的开发区,也就是有500左右平方公里的面积,就应当是到了天花板。在这样的一个区域范围内,就有开发强度的限制,有产业配套的需求,有用地、环保等方面的约束,所以,开发区的工业产值不可能是无限增长的。经过多年的开发建设,不少开发区土地资源已难以支撑新企业入驻的需求,可开发利用空间不足的问题凸显。

今天,开发区发展的外部环境已经发生了很大的变化。总之一句话,就是劳动力、原材料、成本上升了,环境空间收紧了,税费优惠没有了。过去很多优势,已经失去了。而新的优势还没有稳固地建立起来,想吃老本,吃不下去了。可以说,过去这些企业是因为什么原因来的,现在还是因为什么原因走的,没有根本差别。特别不可忽视的是,对于那些外资占很大比重的开发区来说,现在的企业已经不是二三十年前的企业,现在的产业已经不是二三十年前的产业。不少跨国公司失去了独霸市场的营利能力,同时,企业也就失去了对成本的消化能力,所以企业的转移也就成为市场推动下的必然。过去一些外资企业就是因为沿海商务成本低才落户在这里,今天这些企业外迁也是出于同样的原因。事实上,走原来的路子根本就走不下去,客观环境不允许,就是主观上想搞,也搞不下去,企业出于成本考虑一定会用脚投票。那些对土地、劳动力和税收优惠有严重依赖的企业,根本引不进来,就是引进来也留不住。

“双碰头”:开发区“不能承受之重”

 

为什么出现这种情况,一个很重要的原因是产业周期变换加快与企业综合成本上升这两个因素“双碰头”。如果只是企业产品生命周期的转换,那么企业可以在政府的扶持下通过产品升级来解决。如果仅仅是生产成本的上升,那么企业可以通过提升产品层次和附加值来解决。目前来看,出现了两个不可逆转,一是土地、劳动力、原料等成本上升的压力不可逆转,二是环境约束趋严的趋势不可逆转。这两个不可逆转,也就导致产业梯次转移的趋势也不可逆转。正是这个“双碰头”,使得不少企业只能选择产能转移这一条路径,通过产能转移来消化成本,赢得产品周期调整的时间。现在不少开发区都说保增长,实际保的都是数额上的增长,年年都吃感冒药,恰恰说明得的不是感冒病。在这种情况下,再把发展的制约因素归结为土地指标受限、环境容量不足、用工成本上升,在国家政策的大背景下,已经不合时宜。应当看到,一个时期的发展总是有一个时期的特点,没有永远的冠军,在发展路径上,谁与时俱进,谁真正转换发展动能,就能独领风骚,谁不与时俱进就只能落伍,而躺在过去的功劳薄上睡大觉往往就是走不出路径依赖的根本原因。到了一定的发展阶段,一定的规模平台上可能就要稳定一段时间。要冲过这个坎,要打破这个魔咒,不能靠在原有模式下扩张规模、加大投入来解决,只能靠产业转型升级来解决,只能靠高质量发展来解决。能不能冲过8000亿工业产值,实际不是对增长的考验,而是对转型的考验,更准确一点说,是对高质量发展的考验。只有在高质量发展上迈出步子,才能迈过这个坎同,打破这个魔咒。

应当看到,转换发展动能,走创新发展的路子,这是必然的,不是哪个人一天早上突然醒来,一拍脑袋说,我们转换发展动能吧,不是那样。之所以是必然,就是因为,如果不转换发展动能,开发区就走不过来,就要中途停下来,搞得不好,还有可能倒退。这些年,开发区发展的外部环境已经发生了很大变化,皇帝女儿不愁嫁的时代已经一去不复返了,受经济大环境影响,保增长的压力一年比一年大,在保增长上投入的资源也越来越大。开发区需要进行转型升级,需要进行全身综合性的调养,而不是简单的打一针强心剂就能解决问题的。打一针强心剂好像能活跃两三天,可是药劲一过去又蔫了,而且还有可能失去宝贵的转型时机。如果不能在转换发展动能上实现质的突破,不能在创新驱动、提质增效上迈出更大的步子,开发区增长的压力还会越来越大。从各地的实践来看,谁率先实现发展动能转换,谁在创新上下的功夫大,谁发展的就快,谁的后劲就大。转换发展动能,可能影响一时的速度,可是不转换就等于永远失去了速度。创新可以在一定时期内导致变速,可是不创新就会失速,就会被远远抛在后面。创新是长远的速度,没有创新这个速度早晚要下来。从国家层面上讲,开发区如果再不转换发展动能,可以回旋的战略空间势必越来越小,这一点在国家的政策导向上已经再明白不过了。对于东部沿海地区的国家级开发区来说,国家就是要求这些地区的园区走新旧动能转换之路,就是要求这些园区摆脱对要素驱动的依赖。那些产业转移趋势明显的开发区要实现稳定的发展,必须在发展动能上有根本的转变 。

以前我们说开发区是新的经济增长点,开发区就是产生GDP的地方,就是产生经济指标的地方。这是一种表象,开发区之所以能在经济发展上走在所在城市的前列,其根本的因素,还是开发区是体制改革的前沿。不管这个开发区是在沿海还是在内地,开发区都是所在区域改革开放的先行之地,是体制机制创新走在前面的地方,这是开发区制胜的法宝。不是开发区人比别的地方的人聪明,而是开发区人更加崇尚改革,在改革上能够拿出更多实实在在的行动。开发区的引领作用是一种发展模式的引领。当然,开发区不是不要指标,但是,实现指标进一步持续增长的路径和模式应该有所凸显。只有在发展模式上有所创新,才能够实现更长时间、更有持续性的增长。

 

方向:超越工业时代,发展实体经济

 

2008年一场国际金融危机告诉我们一个朴素的道理,就是经济虚拟化是一条危险的道路。我们现在说反对经济脱实向虚,可是我们也要知道,按原来的路子发展实体经济也是一条走不下去的路。实体经济并不等于工业经济,不等同于制造业,更不等同于传统制造业。我们发展实体经济,当然要发展制造业,但是不是局限于传统的制造业。我们要超越工业时代,发展实体经济。工业时代,就是要工业产值,要工业产值支撑GDP增长。开发区产生GDP的拿手绝活就是发展制造业,特别是外资制造业,有了外资制造业就有了海量的工业产值,就有了巨量的工业增加值,就有了领先的GDP。正是从这个意义上说,开发区成为一些地方经济的发动机。这么多年来,全国不少开发区地方都说要转变发展动能,但是有的地方真的走了,有的地方只是嘴上那么说,实际总会因为这样那样的原因产生摇摆,搞科技创新担心不打粮食,投入科技创新顾虑好看不好吃的思想倾向还是广泛的存在着。面对这样那样、主观客观、内部外部的干扰,一有风吹草动,就偏离了目标,乱了方寸,变了调子。经济形势好了不想转换发展动能,觉得不转也过得去,经济形势不好了,想转了,又没有了那个条件。所以开发区一定要坚定转换发展动能的定力。开发区不是不搞制造业,而是要向制造业的中高端环节迈进。不是不搞产业园区,而是要搞产城一体的产业园区。不是不引进外资,而是要优化引进外资的结构。

 

政策:从下饵料转向造环境

 

同转换发展动能相适应,开发区的招商引资政策、产业扶持政策,要从工程性的政策向营造环境、培植产业发展生态的政策转变。工程性的政策,其实就是投饵性的政策。在激烈的区域竞争环境下,没有一些具有吸引力的政策,就引不来项目,引不来企业。但对于作为市场环境的水塘来说,这种下饵料的政策会产生整体不经济。饵料越投越多,水体产生了富营养化,反而造成环境恶化。同样的道理,一个地方总是采用这种投饵性的政策,吸引的往往是一些对成本特别敏感的企业和项目,一些拼成本、拼消耗的项目。而靠创新、靠提高自身核心竞争力生存的项目很难进来,因为它们的专长不是争政策,所以即使进来了也不一定活得好。越是高端项目进不来,当地政府反而越会加大投饵的力度,造成加重富营养化的恶性循环,这样政府也形成了路径依赖。如果不投饵,鱼怎么生存?水塘里还有一种滤食性的鱼,不是等着别人投饲料,而是自己在生物链上找食。投饵性的政策就是给企业扶持、补贴、奖励,滤食性的政策则是保持一个清洁的水生态环境,通过丰富的生物链条,让滤食性的鱼更好成长。滤食性政策所培植的就是产业链。因此,开发区产业促进政策的方向应当转向营造一种良好的创新生态。对高新技术企业,时常有人感叹,为什么大家都是锦上添花,就是没有人雪中送炭。“添花”实际上就是政府的事后补助,由于政府对投入的财政资金有保值增值的要求,所以企业和项目见成效后,才给予奖励支持,这样资金使用风险才比较可控,效果才比较有保障。这就造成了一个怪圈,创新型企业嗷嗷待哺的时候找不到钱,到了功成名就的时候又不缺钱了。而要“送炭”,则要面对比较大的不确定性,需要愿意承担较高风险的社会资本投入,包括风投、创投、天使投资等等。所以,要统筹运用好财政资金和社会资本,把锦上添花与雪中送炭结合起来,通过财政资金撬动社会资本,使得社会资本成为支持创新创业的主力军,同时也进一步放大财政资金的使用效益。注重发挥财政资金的引导和带动作用,让社会资本在创新创业主战场上活跃起来。

 

机制:寻租的泥潭里长不出创新的果实

 

世界上一些国家的创新案例表明,不按市场机制进行资源配置,是拉美的一些国家和地区掉进中等收入陷阱的根本原因。研究发现,这些国家在上个世纪七十年代以来一度非常重视科技创新,政府在推动科技创新上的投入也非常可观,但是几十年过来,不仅没有走上创新发展的道路,反而深陷中等收入陷阱的泥潭,究其根本原因,就是这些国家社会阶层固化,利益集团垄断经济命脉,对于创新资源的配置不是按照市场规则来进行,而是走不出利益寻租的怪圈,最终导致在科技创新上难有大的作为。正反两方面的经验说明,寻租的泥潭里长不出创新的果实,有的只是腐败和停滞的“恶之花”。如果不按照市场的原则配置资源,科技创新就很难迈出步子。要解决创新表层化的问题,政府要发挥在创新发展中的引领作用,打造创新性平台,引进创新资源,优化创新环境,提供创新政策,助力创新发展。但是,处理好市场的主体地位和更好发挥政府作用这两个点的结合才是问题的关键。那种不是发挥企业的创新主体作用,而是一味由政府包揽创新资源分配和创新组织活动的做法值得反思,一味这样走下去的结果很可能是创新资源与生产要素长期割裂,有限的创新投入无法聚焦到产业发展的前沿问题和关键环节。因此,开发区要从“自主创新”向“自由创新”迈进,遵循创新规律的要素“自由”,更加充分发挥市场对创新资源配置的决定性作用。立足于破除要素流动碰到的制度束缚,推动人才自由流动,让人才能够跨国界、跨区域、跨体制。技术自由转化,让科研成果从“沉睡在实验室”到直通对接市场。资本自由融通,让资本与技术无缝对接。环境自由宽松,让创新要素能够“野蛮生长”。发挥政策创新引导作用的同时更好发挥市场机制的活力,充分整合利用创新资源优势,在产学研机构与区内企业和产业之间建立起实质性的联系,完善科技创新与企业、产业、金融等联动发展创新网络体系,形成匹配高端研发创新和新兴产业发展需要的生产要素及资源配置能力,把创新机构、人才的集聚优势充分转化成创新成果优势、经济发展优势。

 

观念:打破利益固化的藩篱

 

改革改到深处是利益,触动利益比触动灵魂还难。对于开发区来说,要用改革的办法破解制约创新的体制机制障碍。有人说,创新是开发区永远的使命。也有人说,开发区人的创新创业精神衰退了,患上了创业疲劳症。实际上,无所谓衰退,也无所谓疲劳,只是有些开发区没有真正与时俱进。这些年来,开发区发展的外部环境发生了很大变化,但是开发区的体制机制没有进行相应的调整,过去的创业者就成了今天创业道路上的障碍,成了创新驱动发展的障碍。不打破这个旧的利益格局,开发区的创新创业就没有活跃的催化剂。反而到处是碍手碍脚,束缚人思想和行动的凝固剂。创业者的利益,是在推动改革开放的过程中实现的。改革开放搞了四十年,旧的利益关系瓦解了,新的利益关系在不知不觉当中形成了,固化了,当初的改革者,可能已经成为新的既得利益者,成了改革的对象。开发区的体制机制,有的已经向行政区全面回归,有的效率甚至还比不上行政区。这些年来也不是没有进行改革,但是过去的改革是向别人的利益开刀,现在的改革则要触及自身的利益,往往存在下不了手,迈不开步的问题。开发区的改革之所以步子不够大,根本是没有从利益角度看改革,没有从利益调整角度干改革,改革难以避免地成为纸上谈兵。那些不敢打破利益关系的改革,都不可能是真正的改革,那些不愿从利益调整的角度设计的改革政策,都不可能成为真正的改革政策。在新的形势下,开发区必须承认而不是否定,正视而不是漠视,用积极的态度研究而不是讳言和回避利益关系的新变化、改革发展中出现的新问题。因此,对于开发区来说,只有在改革上再出发,才能在破解发展魔咒上上迈出步子。特别要抓好以放管服为重点的行政审批制度改革。现在审批爱好者那么多,就是因为主管审批,经手审批,能带来这样那样的好处。只有让审批的人利益变小,而责任变大,才能让这些人不再热爱审批,才能真正发挥市场在资源配置中的决定作用,把应当由市场配置的放给市场。用人来监督人,只会让更多的人成为腐败的利益相关者。只有用制度来管人,让审批最大限度的减少,最大限度的透明,才是解决问题之道。在权力部门化、部门权力法制化的情况还没有根本消除的大环境下,要敢于冲破条条框框的束缚,开发区存在什么问题,就要承认什么问题,应当解决什么问题,就去解决什么问题,用什么办法解决最好,就用什么办法解决。只有这样,才能从体制机制上为开发区转换发展动能发展打开一条通衢大道,开发区创新发展的路子才能越走越宽广。

来源: 礼森园区智库

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