产业新城开发的三种模式及案例分析

来源:产城瞭望 2019-10-12 14:06:29

产业新城的参与者众多,其中最核心的驱动力来自于政府支持和市场机制,两者共同推动产业新城的产生和发展。按照这两种力量参与程度的不同,结合产业新城开发运营主体性质的差异,我国产业新城可分为政府主导模式、市场主导模式和政府-市场协作模式(简称为政企协作模式)。在不同模式下,各参与主体扮演的角色会有所差别,这种差异贯穿于产业新城的开发、运营和管理等整个过程。在中国产业新城演进过程中,产业园区是部分产业新城发展的初级阶段,是我国产业新城发展模式研究中不可或缺的一部分,因此也将纳入我们的研究范围之内。

产业园区运营要素图

政府主导模式

政府主导模式是在政府主导的前提下进行,政府创造相关产业支持政策、税收优惠等条件营造园区与其他工业地产项目所具备的独特优势,通过招商引资等方式将土地出让给企业自主开发建设,按区域规划发展集群产业。以北京中关村、北京经济技术开发区、上海张江高科技园区、天津经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、武汉东湖新技术产业开发区、新加坡裕廊工业园为代表的产业新城(园区)开发运营模式均属于政府主导模式。

1、政府主导模式概况。

政府主导型开发是指在产业新城开发过程中以政府为主导,由政府牵头组织不同部门负责新城的开发、建设、招商、运营和管理等工作。政府通过提供产业支持政策、税收优惠等条件,为新城营造其他产业地产项目所不具备的独特优势,同时按照区域规划以招商引资的方式将土地出让给相关企业进行自主开发建设。

政府对新城开发建设实施统一领导、统一规划、统一管理,具体体现为政府负责制定新城建设的总体战略部署,协调开发建设过程中的重大决策和问题,组织征地拆迁、规划设计、基础设施和配套设施的建设等。目前国内大部分的经济开发区、高新区等产业聚集区都以政府主导模式为主,其行政主体通常是管委会,主要承担经济和社会双重功能,包括产业招商和社会事业等;开发主体通常是下设的投资开发公司,以基础设施建设为主。

政府主导开发流程

政府主导模式下,行政化管理主要采用政府管委会管理体制,新城管委会作为一级管理政府,具有政府管理职能和相关的经济管理权限,管委会为企业入驻、发展提供相关服务,如为企业提供企业设厂、工厂建设、员工招聘到企业运行等各个环节的行政管理和服务,承担一级政府的社会管理职能。

政府主导型产业新城开发具有一定优势,政府通过强有力的规划控制和引导,可以实现长期的持续性规划意图;能够以较低成本获取大量土地并解决土地整理和基础设施建设阶段的资金问题;依靠资源和权力的集中,在招商公信力、政策、税收等方面具有一定优势。但是此种模式也有一定缺陷,一旦政府在规划引导、政策导向方面出现失误,则有可能导致新城新区的供给与需求不匹配,导致社会资源的大量浪费;政府向公共事业投入大量资金,这些投资在短期内难以获得收益和回报,会造成沉重的财政负担;此外,由于市场化程度不高,会出现一些效率低下、发展不均衡等问题。

2、政府主导模式的案例分析。

鉴于政府主导的新城新区模式存在商业化不足的风险,这就需要政府谋定思变,创新开发运作模式。苏州工业园区通过成立中新合资的商业开发机构,在中新政府的协议之下成立开发公司,进行商业化运作。开发公司购入土地,进行基础设施建设,再通过招商引资转让土地获取收益。由于风险性高、不确定性大,商业化的开发公司需要平衡好商业性开发运作和基础性公共设施建设之间的关系,也要求当地要有良好的投资环境,规范透明的政策管理以及较为完善的公共服务体系。

苏州高新区是苏州市委、市政府于1990年开发建设,1992年成为最早一批国家高新技术产业开发区。新区开发组织经历了三个阶段:1990-1996年,高新区和行政区管理上各自为政,管委会有独立的财税、规划、土地、工商管理权;1996-2002年,苏州高新于1996年上市,建立了重要的融资平台,1999年管委会与高新集团管理上分开,高新集团成为积极的投资主体,土地批租向土地经营转型;2002年以来,开发区和行政区职能合并,成立“高新区、虎丘区”,小政府、大社会初见成效。

苏州高新区开发组织模式的主要特点是:

  • 成立了苏州高新集团,集团具有投融资职能,发挥了重要的土地开发资金筹措功能,并承担了大量土地开发、基础设施及配套建设;

 

  • 各层级的功能定位明确。苏州市政府目标是成为亲商、服务、精简高效的政府,苏州高新区管委会的定位是以开发建设为主、精简高效、服务型政府,苏州高新集团的定位是成为高新区综合开发商,业务涵盖房地产开发、基础设施建设、物流、环保、旅游、高科技等,其上市企业苏州高新股份公司的定位是城市化综合服务商。这种各司其职又相互协同的运营模式共同造就了苏州高新区的繁荣,不断吸引国际著名跨国公司以及国际知名物流公司的入驻。

政府主导模式是目前中国各级地方政府最常使用的产业园区运作模式,也是中国目前产业地产市场的主要载体,在中国产业地产的发展过程中起到了积极的作用。这种模式的优越性在于政策、财政等政府资源支持,运营主体比较明确,不存在责任不清的问题,可以从长远的角度进行城市规划;不足之处在于缺乏市场竞争,运营方式过于单一。此外,由于该模式很大程度上受到政府的影响,需要顺应当地政府的政策倾向,包括产业新城的产业类型,土地出让和规划等,企业在获取土地资源方面才可以得到政府的支持和优惠政策,在财政税收、人才引进、投融资政策等方面也才有可能获得政府的扶持。

市场主导模式

与政府主导模式不同,市场主导模式则凸显以产业地产商、实体产业企业为代表的市场主体在产业新城的开发运营中扮演着更为重要的角色。其中,产业地产商模式是指“房地产开发商获取工业用地,负责道路、绿化等基础设施建设以及研发、厂房、仓库等房产项目的营建,然后以租赁、转让或合资、合作经营的方式管理和经营项目,从而获取合理的地产开发利润”;而实体产业企业主导模式是指“具有强大综合实力的企业营建开发一个相对独立的产业园区,企业入驻产业园区并且占据主导地位,借助其在行业内的影响力,通过土地出让、项目租售等方式引入其他企业的聚集,实现整个产业链的打造及完善”。

1、市场主导模式概况。

市场主导型开发模式通常采用以企业为主体,政府提供优惠政策为辅的开发方式。在这种模式下,政府主要为城市发展制定一定规则,提供土地以及一些政策方面的支持,营造良好的环境,新城运营等其他的事情交给实力雄厚的企业。

市场主导模式中,企业的主导作用主要体现在:

  • 实力雄厚的投资企业成为城市运营商,拥有新城政府的一部分职能,对其运营进行全面统筹和全局规划,以市场化手段推进城市发展;

 

  • 城市运营商对区域进行空间布局的规划(如区域的总体规划和控制性详细规划);

 

  • 城市运营商拥有选择投融资方式(如应收账款质押、土地抵押融资、上市、信托等)的自主选择权;

 

  • 基础设施建设由城市运营商来完成,所需资金可以通过土地出让等收益来弥补平衡;

 

  • 城市运营商主导土地运营,具体包括土地整理、公共设施建设以及配套设施建设、土地出让等。

政府的作用主要体现在:

  • 制定城市发展目标;

 

  • 政策引导,把控城市的发展方向;

 

  • 监督与管理,避免城市运营商过于考虑短期利益带来的短视行为。

市场主导模式开发运营流程

产业地产商主导模式可概括为地产商获取工业用地之后,对项目进行基础设施建设,同时介入到产业新城的开发、建设、管理等各个环节,通过龙头企业招商带动产业链上下游产业集聚,并通过科技孵化等服务实现产业新城的创新发展。这种模式下企业也实现了从产业地产商向产业运营商的转变。亿达中国的大连软件园、美国尔湾新城等均属于这种类型。

实体产业企业主导模式(部分文献称为大企业主导模式)是指在全产业或者某个细分产业链环节领域具有较强综合实力(如融资能力、市场开发能力、规范化管理能力等)的企业开发、入驻并引入其他企业并打造完善产业链的产业新城发展模式。早在19世纪中后期,美国和欧洲的许多大公司为了提高工人的生产力,在公司附近就近解决住宿问题,建成了许多公司城(镇),比较著名的有:美国的Pullman镇(美国火车车厢大王在芝加哥南部建设)、英国的Port Sunlight镇(利华兄弟肥皂厂在利物浦附近建设)等。现代的典型案例包括:电商巨头京东建立的京东云智慧产业园,新加坡裕廊集团旗下的子公司腾飞集团(Ascendas Group)建立的新加坡科学园,美国普洛斯集团(Prologis)在全球建立的遍及中国、日本、美国和巴西的117个城市的1081个物流产业园。此外,许多制造业企业如TCL地产、格力地产、美的集团、中兴集团(中兴产业基地)、海尔集团(海尔产业园)、苏宁置业、长虹置业等依托自身的制造业基础建造为企业自身服务的产业园区都属于此类。

从严格意义上来说,实体产业企业主导并不是单纯的房地产开发,而是围绕主体企业进行的开发运作,是企业打造及完善产业链的典型园区。经营这一园区的企业需要具有强大的综合实力和经济后盾,往往是规模较大的工业制造业集团专门成立地产公司对园区进行运营,园区同时为工业发展提供各项服务。

与政府主导模式相比,市场主导模式在市场竞争机制的使用等方面拥有较大的优势。实力雄厚的企业拥有城市政府的一部分职能,成为城市运营商,对产业新城进行全面的统筹和规划,用市场化的手段推动产业新城发展。目前来看,市场主导的产业新城运作模式的优势在于受市场机制的影响,思路比较灵活,但是该模式削弱了政府对城市建设的主导权,容易导致城市空间的无序扩展和规模的不确定性,另外如果政府支持力度下降,产业新城运营会面临一定的挑战和困难。

2、市场主导模式的案例分析。

产业地产商模式:亿达中国产业园

以1998年的大连产业园为起点,亿达中国定位为商务园区运营商,首开“官助民办”科技产业新城之先河。在早期的开发中,亿达中国坚持以持有物业、产业运营为中心,采取物业定制,长期租赁的经营模式。在北京等一线城市,亿达主要聚焦两条业务线:一是工改办、商改办项目;二是科技园、写字楼等项目。对于商务园的运营,亿达则主要采取“主力店入驻带动集群式发展”的策略,即以世界500强和国内500强的入驻,带动上下游中小企业的纷至沓来,为园区带来稳定的现金流和租金收入。亿达目前采用“361”模式,即30%的产业,60%的住宅,10%的商业,通过出售占据总量60%的住宅产品,快速回笼资金,从而获得后期产业、商业开发的现金流。

一直坚持深耕大连软件园的亿达中国,近年来也开始了国内的扩张之路。早在2012年,亿达集团联手武汉东湖新技术开发区管委会,与湖北联投共同签署了“武汉软件新城”项目的战略合作协议。2018年2月,亿达·郑州软件园项目正式落户郑州高新区,重点引进软件信息服务、新一代信息技术、智能制造等产业,增强郑州高新区智慧产业集群优势及创新能力。

实体产业企业主导模式:京东云产业园

作为国内最大的电商之一,京东集团以京东云为载体,搭建互联网生态园区平台,推动产业园区进入物联网时代。京东在全国范围内布局产业园区,据不完全统计,京东已在全国拥有土地九千多亩,结合自身优势和特色,投资建设“互联网+”产业园。此类园区主要依托京东强大的电商资源和服务能力,从基础技术到上层应用全面升级园区信息化程度,实现了信息流、资金流和物流等运营服务能力的有效提升。园区采用线上招商模式,支持招商引资业务全面开展,提供招商引资效率和业务流程的规范化。京东运用大数据平台,对企业、个人和园区的数据进行统一处理、存储、建模及挖掘,更加精准、高效地提供园区的运营报表(企业、个人、收入、成本、盈利)和经济指标(园区总体电商运营情况、GMV、收入、产值、税后、就业情况),实时反馈园区的运营情况。

京东云产业园服务范围

京东云产业园区的赢利主要来自于三大板块:一是企业端的资金沉淀、自有服务和服务抽成,二是服务商的资金沉淀、收入抽成和营销服务收入,三是用户端的个人金融、园区自营服务和O2O服务抽成等。以京东特色馆(产业B2B平台)为突破点、电商产业园区为产业平台,京东云产业园通过搭建社会化物流服务平台,带动地区产业升级转型。

政府-市场协作模式

政府与企业之间资源的不对等,政府拥有土地,缺乏资金及开发运营经验,企业拥有资金以及开发经验,却缺少土地;而产业新城开发项目一般具有建设规模较大和涉及经营范围较广的特点,既要求在土地、税收等政策上的有力支持,也需要在投资方面能跟上开发建设的步伐,还要求具备工业项目的经营运作能力的保证。因此,对政府主导模式和市场主导模式进行混合运用的模式应运而生,即政府-市场主导的综合运作模式,华夏幸福与地方政府合作的PPP模式可以看作是此种类型的典型代表。

政府-市场主导型开发模式兼有政府主导型和市场主导型开发模式两者的优点。一般而言,此种模式政府拥有部分或者全部股权,由企业法人进行商业经营,自负盈亏,公司的董事会成员由政府委任。其资金来源主要是由政府财政拨款,其出口信贷、银团贷款或者发行债券,因此其经营能够得到政府提供的特别优惠的条件与保证,可以享受一般公司无法享有的经营特权。

其优点主要包括:

  • 可以避免市场的无序竞争;

 

  • 政府可以充分发挥调控手段,反映其规划意图;

 

  • 可以充分发挥企业的自主经营能力,有利于城市新区的高水平开发。

随着市场化运作机制的建立和现代法律法规的完善,政府与企业间“利益共享、风险共担、全程合作”的PPP模式渐成趋势。

政府-市场主导开发模式

政府-市场共同主导的产业新城开发模式的优势在于政企双方都有利益契合点,可以调动参与积极性,合作方式比较灵活多变;不过这种模式也面临一定不足,如运营主体不明确,双方的责任和利益划分存在不清楚的风险;运营成本和收入计算的难度会有所增加。

政府-市场协作模式分为开发合作和产权合作两大类。开发合作指的是政府与企业在开发项目上联合起来共同开发建设。政府拥有土地管理的权力,而企业拥有资金以及市场化的运作经验。产权合作大致可以分为两种类型:一是政府组建项目公司,与其他企业合作成立合资公司;二是政府出土地,以土地入股,企业出资金合资成立项目公司,由政府与企业共同管理项目公司进行城市运营。

政府-企业合作模式关系图

在政企联合管理模式下,政府和企业共同负责新城的运营管理。目前政企联合运营管理模式主要是政府委派成立新城管委会,对新城内的相关行政事务进行管理,发挥管委会的政府服务功能;企业成立相应的管理公司,负责产业新城的基础设施建设、招商引资、社会服务管理等。华夏幸福在国内率先采用政府和社会资本合作(PPP)模式与地方政府就产业新城开发项目形成合作,为政府与企业合作开展PPP模式运营、管理产业新城提供了优秀范例。

PPP(Public-Private-Partnership)市场化运作机制是指政府建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,使合作各方达到共赢。华夏幸福的PPP模式以“政府主导、企业运作、合作共赢”为原则,将平等、契约、诚信、共赢等合作理念融入到产业新城的协作开发和建设运营之中,地方政府与企业各司其职,政府是园区开发建设的决策者,拥有产业规划、土地管理等方面的主导权,对基础设施、公共服务价格、质量实施监管,并设立园区管委会,负责与华夏幸福进行相关事务的对接。华夏幸福作为投资开发主体,设立 SPV 公司,负责园区的设计-投资-建设-运营-服务一体化运作。在园区开发建设过程中,政府与社会资本做到无缝对接,成为真正的战略合作伙伴。在土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业招商服务、城市运营维护服务等方面与地方政府进行全面合作,共同决策、共同推进、紧密协作、优势互补,在资源获取及收益结算方面具有独创性、领先性和可复制性。

“独木难成林”,产业新城的规划、开发、建设、运营、管理是一个系统性工程,往往需要政府、企业等多方参与,参与主体在合作中博弈,在博弈中开展合作,最终实现互利共赢、长远发展。因此,新时代产业新城的开发运营对于如何处理政企关系提出了新的要求。研究国内外的产业新城发展模式背后的逻辑,可以发现,三种产业新城的发展模式各有其优缺点,而那些运作比较成功的产业新城案例,往往与地方政府坚守契约精神、企业坚持长远利益的思路、勇于开拓创新的思维是分不开的。

三类产业新城发展模式的主要特点

政府主导的新城建设优势在于规划目标明确,便于全面统筹规划,有利于形成优势的产业集群,其不足之处在于行政力量可能会对新城新区的发展形成制约,另外政府也可能面临开发资金不足、市场研判失误等问题。市场主导的产业新城开发模式,其优势在于比较符合市场规律,能充分觉察并满足市场需求,便于建立良好的产业体系,其缺点体现为市场力量的自发性、无序性和逐利性,缺乏统一的规划和开发机制,土地集约节约利用难以保证。政府与市场协作有制度上的优势,综合了政府主导型与市场主导型的优点,可以充分发挥政府在政策、监管等方面以及企业在招商、运营等方面的优势。

目前,我国中央政府和各地方政府均加大了采用PPP模式进行公共基础设施领域开发的推进力度,PPP模式的应用不仅有利于减轻财政负担,合理分配风险,提高公共服务的质量和效率,还有利于政企分开、政事分开,加快政府职能转变。随着相关政策环境的进一步优化,未来政企协作模式将会大范围推广。

不同模式存在差异,因此,政府、企业在选取产业新城发展模式时需要综合考虑三种模式的利弊,结合自身资金实力、资源等各个方面,充分发挥自身优势,合理规划布局,以期实现产业新城的健康可持续发展。

文章来源:产城瞭望

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项目名称城市商业面积类型开业时间
3.2万平方米
城市综合体
500亩
城市综合体
2035年
34902平方米
城市综合体
2035年
5.7万平米
城市综合体
2030年
5.3万平米
步行街区
2023-05
0.72万平米
社区商业
2022-05
品牌名称业态面积需求合作期拓展区域
家居建材
4-7万平
20年
佛山
生活用品集合店
800-1200㎡
5 - 10年
全国
内衣店
50+
5 - 10年
成都
洗车美容店
200 - 400平米
5 - 10年
全国
中央厨房
800-2000平方
5 - 10年
全国
电玩城
500方-2000方
5 - 10年
湖南,湖北,四川,贵州,江西
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